预算法实施条例创新点解读

　　作者：北京中泽融信管理咨询有限公司  

      赵仕坤、童源、俞陈昊、朱学博

　　8月3日，国务院总理李克强签署国务院令第729号，公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称“新条例”），自2020年10月1日起施行。自2014年8月新《预算法》通过后，经过六年蛰伏，新条例终于成文颁布！

　　党的十八大以来，全面建设现代国家治理体系成为了政府改革的重要关注点，“财政是国家治理的基础和重要支柱”作为财政的新定位，成为了推动构建“现代财政制度”的根本动因。此次公布的新条例是对于新《预算法》与“现代财政制度”的重要补充。从新条例与旧条例的对比以及新条例的编制逻辑来看，新条例紧扣财政改革和预算管理的根本命题，为财政体制改革的落实提供了细化、实化的基础。

　　此次新条例的创新点颇多，相比旧条例有了极大的变化，主要的创新点集中于以下六个方面：①全面扩充预算口径；②强调预算绩效管理；③深化预算编制依据；④严控政府债务限额；⑤完善转移支付制度；⑥增强预算透明公开。

　　01全面扩充预算口径

　　新条例进一步细化了政府预算口径、预算收支范围与编制内容。在全口径预算的前提下，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算统一纳入管理（统称“四本账”），进一步完善了“四本账”之间的相互补充关系。新条例“第三条 社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。”从而，一般公共预算可以根据需要补充社会保险基金预算，增强了社会保险基金的安全性，亦从预算的角度保证了全民福祉。

　　口径编制的细化与明确也增强了预算编制部门针对预算收入来源、预算支出去向的认知，进一步提升了有关部门预算编制的能力。全口径预算下，政府收入不仅仅包括各项税收和费用，还包括了政府性基金收入、国有资本经营收入等多种收入来源；政府支出则在原有的基础上将地方政府隐性债务也纳入其中，为打好三大攻坚战做好了充足的准备。

　　02强调预算绩效管理

　　2014年通过的新《预算法》确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲究绩效和收支平衡的原则，中发〔2018〕34号文进一步落实了全面实施预算绩效管理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。新条例与新《预算法》、中发〔2018〕34号一脉相承，强调了深化预算绩效管理在预算中的作用。新条例第二十条确定了绩效评价的定义，明确了绩效评价是从投入到产出及其产出效果的全过程评价；同时将绩效评价结果与年度预算编制挂钩，确立了绩效评价结果作为年度预算编制依据的重要性；新条例第五十一条、第五十三条分别新增了针对分期执行数据的监控力度、强调预算绩效监控与绩效评价的重要性。新条例第九十六条确立了年度计划与预算衔接的制度，明确了投资决策、项目实施与监督管理的全过程绩效管理制度。

　　新条例进一步落实了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理格局，桥接起了预算绩效评价与预算绩效编制之间的相互联系，有利于进一步提升各级政府使用资金的效益。

　　03深化预算编制依据

　　除却上文提及的新条例第二十条对于预算编制依据的影响以外，新条例第二十二条至第三十条确立了预算编制的各项其他依据。相比于旧条例第十六条、第十七条对于编制依据的规划，新条例从“四本账”的角度出发，进一步考虑了税务机关、海关等预算征收部门对于预算编制的意见，确保了预算编制依据与预算口径保持一致，进一步加强了预算收入编制、预算支出编制时的细化范围。同时，根据预算法的有关规定和预算管理的需要，条例修改完善了财政部门和各部门、各单位在预算执行中的主要职责规定，进一步厘清财政部门和预算单位的职责分工，强化各部门、各单位的部门预算执行主体地位。

　　04严控政府债务风险

　　防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战中的重要内容。自国发〔2014〕43号文及新《预算法》公布以来，严控地方政府债务风险始终是财政改革的重要组成部分。新条例第四十三条进一步明确了地方债务的限额管理制度，并严禁各省、自治区、直辖市的政府余额突破国务院批准的额度，从法令的角度上堵死了政府债务过量增长的可能性。为了确保新条例的约束，在新条例末尾第九十四条中规定了，突破一般债务限额或专项债务限额情况下举债的责任追究制度。第四十四条、第四十五条进一步明确了举债规模的定义，将一般债务限额与专项债务限额一并纳入债务规模口径中。同时，明确了转贷债务同步纳入本级预算管理的要求。为了促进地方政府举债融资机制的发展，新条例“第四十六条 国务院可以将举借的外国政府和国际经济组织贷款转贷给省、自治区、直辖市政府。”为地方政府有确实需要、确有必要的融资进一步打开了窗口，从而促进社会经济事业的持续健康发展。为了进一步防范地方债务风险，新条例第四十七条要求建立健全债务风险评估指标体系，进一步加强地方政府识别系统性风险的能力。

　　05完善转移支付制度

　　新条例开篇第九条、第十条便确定了一般性转移支付与专项转移支付的定义，完善了专项转移支付的退出机制与具体内容。新条例从质和量两个维度对专项转移支付进行了管控：通过定期评估提高专项转移支付的合法合规性，通过建立退出机制减少专项转移支付的数量。从长期来看，专项转移支付的退出机制落实将促进一般转移支付与专项转移支付之间的比例调整，降低专项转移支付在转移支付中的比例。同时，新条例第四十八条规定了“县级以上各级政府应当按照本年度转移支付预计执行数的一定比例将下一年度转移支付预计数提前下达至下一级政府。”进一步提升了转移支付执行的效率、明确了各级政府间财政关系。

　　06增强预算透明公开

　　秉承新《预算法》中对于预算公开的要求，新条例亦进一步落实了预算透明公开制度。如新条例“第六条 一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况，按照有关规定向社会公开。部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。便确保了细致到地区的信息公开制度”；第六条中，按功能分类的信息公开方法能够使得外界了解到政府预算资金流到了哪个公共领域；按经济性质分类的信息公开方法反映了每笔政府预算资金的具体用途。两种信息公开的方法并不存在互斥的关系，而是相互补充、相互促进的关系，需要结合使用。综合运用两种方法，一方面能够使外界明确了解政府预算资金的使用情况，杜绝地方政府腐败的发生；另一方面，通过观察政府预算资金的具体流动领域以及每笔资金的具体用途，利用绩效评价方式，可以判断公共预算资金使用的合理性，绩效评价的结果还可以用于改进管理和编制以后年度预算的依据。预算透明公开制度的细化有助于推动“透明政府”的建设，进一步加强党的十八大以来，中央八项规定的贯彻执行。同时，新条例第八十九条对比旧条例第七十四条，增加了上级人民代表大会对于预算执行情况和决算的监督权力，确保了预算透明公开的落实以及预算透明公开的法定性。