林业行业PPP应用的研究
《林业行业PPP应用的研究》由中泽融信总经理赵仕坤和业务总监徐亚萍共同撰写，收录于《中国PPP行业发展报告（2020）》。
林业行业PPP应用的研究
北京中泽融信管理咨询有限公司总经理 赵仕坤
北京中泽融信管理咨询有限公司业务总监 徐亚萍
摘要：在国家大力倡导采用PPP模式推进林业项目的背景下，本文基于对财政部政府和社会资本合作中心项目管理库数据的统计分析及项目实操经验，分析并总结了目前林业PPP项目的现状：项目地区分布差异大、落地率不高、但是在脱贫攻坚及乡村振兴方面具有较好的示范效应。在项目具体实践及推广过程中，仍存在着民营企业参与率低、部分项目运作不规范、融资落地率低等发展瓶颈，阻碍了PPP模式在林业领域的广泛应用。针对以上林业PPP项目推进过程中存在的问题，提出了具体实施建议，并在文章的最后引入了具有借鉴意义的林业PPP项目案例以供参考。
Abstract: Under the circumstance that the central government strongly advocates the adoption of PPP mode to promote forestry field, this paper is based on the statistical analysis of data from China Public Private Partnerships Center and project practical experience. This paper analyzes and summarizes the status quo of forestry PPP projects: large differences in project area distribution and low implementation rate, however, it has a positive demonstration effect in poverty alleviation and rural revitalization. In the specific practice and promotion process of the project, there are still some development obstacles such as low participation rate of private enterprises, irregular operation of some projects and low financing support rate, which hinder the extensive application of PPP mode in the forestry field. Since above problems exist in the implementation process of forestry PPP projects, this paper proposes some specific implementation advices, and at the end of the paper, a reference forestry PPP project case is introduced for reference.
关键词：林业项目 PPP模式 落地率
Key Words: Forestry Projects; PPP (Public-Private Partnership) Mode; The implementation rate
一、 林业PPP项目概况
（一） 林业PPP项目的可行性分析
1. 国家高度重视，鼓励采用PPP模式推进林业生态建设
党中央、国务院高度重视林业工作，为加快全国林业发展制定了一系列重大政策。国家各部委相继出台了大量的政策性和规范性文件，包括《国家林业局办公室财政部办公厅关于做好国家储备林建设工作的通知》（办规字〔2015〕117号）、《国家林业局关于印发国家储备林制度方案的通知》（林规发〔2015〕192号）、《国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）、《国家林业局财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号）等，均鼓励采用PPP模式引入社会资本参与林业生态项目建设。
2. 林业建设需求紧迫
根据2018年国家林业和草原局印发的《国家储备林建设规划（2018-2035年）》显示，我国森林面积共2.08亿公顷，仅占世界水平的5.15%，森林覆盖率为21.63%，比世界水平低10个百分点，森林蓄积量151.37亿立方米，仅占世界水平的2.87%，森林资源总量不足、质量不高。其次，我国木材刚性需求持续增加，木材消耗由2000年的1.09亿立方米增加到2016年的5.58亿立方米，年均增幅10.75%，预计到2020年木材需求将超过7亿立方米，缺口达2.5亿立方米。随着世界各国对森林资源保护的加强和原木出口的限制，我国原木国际资源配置难度加大，而中央财政森林抚育补贴规模小、标准低、范围窄，每年安排的森林抚育补贴面积远不能满足全国急需的中幼龄林抚育任务需要。当前提升森林质量、加大木材储备对于国家平衡木材供需至关重要，大力发展林业建设需求紧迫。
3. 林业项目本身适合采用PPP模式
林业项目的建设地点一般较为分散，造林苗木需求量非常大，林木的管理成本高、年限长、难度大，且苗木的数量、质量及来源很难有较好的保障。运用PPP模式吸引社会资本，能创新林木供给机制，提升林业建设的质量和效率。另外，林业项目属于公共服务领域且具有较强的公益性，项目本身具有投资规模大、投资周期较长（林木成材时间一般超过20年）的特点。同时，林木及林下经济产品市场化程度较高，具备灵活的价格调整机制，完全符合《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）对项目识别的要求。因此，林业项目采用PPP模式具有先天优势。
（二） 林业PPP模式的优点
1. 拓宽融资渠道，提高项目建设及运营效率
传统林业项目资金来源渠道较单一，投资大部分来源于中央和地方政府。采用PPP模式引入社会资本参与投资林业项目，拓展融资渠道，可以弥补项目建设的资金缺口，保障工程项目的质量及进度。同时可依靠社会资本专业技术力量和林业领域丰富的运营管理经验，提高项目整体管理水平和运营效率。
2. 融资支持力度大、范围广
2015年以来，国家陆续出台利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的相关政策。2017年，国家发展和改革委员会、国家林业和草原局、国家开发银行、中国农业发展银行联合下发《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号），从政策层面明确了对林业生态建设PPP项目的资金支持。贷款支持范围涵盖了国家储备林建设；国家公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护与建设；森林质量提升、湿地保护修复、森林城市等林业重大生态工程；林业产业及林业生态扶贫等林业领域。
据国家林业和草原局规划财务司官网数据，截止2019年3月末，共有231个林业重点贷款项目获得国家开发银行和中国农业发展银行批准，累计发放贷款658.71亿元。
3. 政府资金支持力度大
对于林业PPP项目，政府提供专项资金支持，贷款贴息补助及税收优惠。《国家储备林制度方案》（林规发〔2015〕192号）指出中央财政统筹专项资金，用于国家储备林造林、改培和抚育等支出。《林业改革发展资金管理办法》（财农〔2016〕196号）规定，各类经济实体营造的生态林（含储备林）等可获得林业贴息贷款补助。
（三） 林业PPP项目的现状
1. 落地率有待提升
根据PPP综合信息平台项目管理库数据显示，截止2019年11月30日，全国入库PPP项目共计9440个，其中处于执行阶段的有6414个，全国PPP项目落地率达67.94%（落地率指执行和移交两阶段项目数之和与管理库项目数的比值）。其中，林业项目共81个，处于执行阶段23个，项目落地率仅为28.40%，低于总体水平，有待进一步提升。
表1 全国PPP项目与林业项目落地率对比表
数据来源：财政部PPP综合信息平台项目管理库
2. 项目地区分布差异大
81个林业项目，分布于全国共11个省份。其中河南省42个，占比最高，为51.85%，其次为云南，占比17.28%。具体数据详见下表：
表2 全国林业项目省份分布表
数据来源：财政部PPP综合信息平台项目管理库
从地区分布来看，全国林业项目分布于华东地区、华中地区、华北地区和西南地区。 其中华东地区6个，占比7.41%；华中地区46个，占比56.79%；华北地区12个，占比14.81%；西南地区17个，占比20.99%，呈现出华中地区和西南地区遥遥领先的现状。这与自然环境、林业产业发展情况不一等因素有一定关系。
图1：全国林业项目地区分布图
数据来源：财政部PPP综合信息平台项目管理库
3. 在脱贫攻坚、乡村振兴方面具有较好的示范效应
据统计，我国60%的贫困人口、14个集中连片特困地区分布在山区林区沙区（数据来源：国家林业和草原局官网），在这些地区，开展林业生态建设能够将产业建设和脱贫攻坚有机结合解决闲置劳动力的就业问题，通过盘活森林资源、发展林下经济培育带动贫困人口直接脱贫，实现脱贫攻坚与生态建设“双赢”。根据目前PPP项目管理库中的数据显示，林业PPP项目中包含国家储备林、林业扶贫等能够带动脱贫攻坚建设内容的项目共有68个，占比83.95%。
（四） 林业PPP运作模式
目前林业PPP项目常见以下两种运作模式：
模式一、市（州）级统筹、分县（区）实施
市（州）级统筹，分县（区）实施。由市（州）下属各县（区）政府分别委托各地林业部门作为项目实施机构，并分别委托当地平台公司，与其他县（区）出资代表共同组成政府出资代表联合体与中标社会资本成立项目公司，市（州）级林业部门与该项目公司签署PPP项目合同，下属县（区）项目实施机构与该项目公司签署PPP项目子合同。具体运作模式如下图：
图2 林业PPP项目运作模式一
市（州）级林业部门仅负责协调统筹，由各县（区）人民政府、林业、财政等部门独立完成相关工作。以个别县（区）的成功推进，带动其他县（区）的建设实施。具体运作模式如下图：
图3 林业PPP项目运作模式二
二、 林业PPP发展瓶颈
林业PPP模式具有拓宽融资渠道、缓解地方财政压力、提高项目运营能力、融资支持范围广、政府资金支持力度大等优势，但在具体实践推广过程中，还存在民营企业参与率低、部分项目运作不规范、融资难落地等问题，阻碍了PPP模式在林业领域的广泛应用。
（一）民营企业参与率低
截止2019年11月底，在财政部PPP综合信息平台中显示，林业项目共计81个，其中已采购完成的项目数为35个，民营企业参与的项目数量为9个，占25.71%，国有企业参与的项目数量为17个，占48.57%，由国有企业和民营企业作为联合体（均以国有企业作为牵头人）参与的项目数量为9个，占25.71%，表明当前民营企业在林业PPP项目中的参与率较低，央企和地方国企占据绝对主导的地位。
表3 全国林业项目社会资本性质表
数据来源：财政部PPP综合信息平台项目管理库
（二）融资落地率低
尽管发改农经〔2017〕140号文为林业项目开辟了一条长周期、低成本的融资渠道，但在实践中仍然存在融资难落地的问题。主要考虑以下两方面的原因：一是林业项目本身具有建设周期长，木材成材时间长的特点，尤其是珍稀树种和大径级材，成材时间一般超过20年，同时受人工商品林采伐限额管理政策限制，项目收入具有一定的季节性和周期性，存在现金流不稳定的缺陷；二是从控制风险敞口的角度，一般金融机构更偏向于完全政府付费的PPP项目，但是大部分林业项目涉及木材和经济果林销售收入，回报机制为可行性缺口补助，金融机构对项目所预测的项目收益认可度不高，往往要求承贷主体增加担保和增信措施。
（三）部分项目运作不规范
项目运作不规范主要体现在两方面：一方面项目前期工作不到位，注重形式上的规范，忽略项目实质，部分项目已经进入项目管理库，但由于前期工作不到位导致停滞、整改或退库。另一方面，部分项目违背政策规定，如没严格按照要求开展项目物有所值评价，选择同级融资平台公司作为社会资本方，PPP合同中涉及政府兜底条款等问题。
三、 林业PPP项目实施建议
(一) 利用良好的政策环境调动民营资本参与的积极性
一方面，充分利用国家良好的支持政策，降低社会资本投资成本。在项目的推进中积极利用长周期、低利率的资金优势开展林业项目建设，解决林业融资难、融资贵的问题。同时，利用中央林业贴息政策、森林保险政策，整合财政资金，充分发挥中央林业资金撬动作用，将中央预算内投资作为对应计划任务的项目资本金。
另一方面，合理规划建设内容，增加项目吸引力。将项目公益性和收益性结合规划，尽量缩短收益周期，保证投资者收益，如鼓励项目前期可以密植造林或建设经济兼用林、林下经济等。积极开发林业创新机制，例如开展观光和休闲度假旅游、农产品加工流通
等经营活动，增加项目自身收益，在提高社会资本对林业PPP项目参与度的同时，也能降低政府财政支出责任。
(二) 规范项目运作过程、提高项目融资落地率
从以下三方面合规推进项目实施，规避重复性整改的情况，节约资源和时间成本，提高项目融资落地率。
1. 重视前期工作
严格按照财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等规范性文件的规定，重视项目前期工作，开展前期市场调研，收集各方建议，选取合理、科学的基础数据作为项目关键性指标测算的依据。同时设定合理且可操作的价格调整机制，保障项目实施的合规性和可操作性。
2. 支出责任规范化
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及财金〔2019〕10号规定，PPP项目需要严守财政支出红线，将项目支出比例严格控制在10%红线内。同时，严格按照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、财预〔2017〕87号文、财金〔2018〕23号文及《政府投资条例》的要求，规范项目的财政支出责任，将项目相关财政支出责任纳入地方政府财政预算和中期财政规划，确保项目相关财政资金使用合法合规。
3. 全面实施项目绩效管理
项目落地后，从建设期、运营期到项目移交期，实施全过程的绩效管理与跟踪评价，将绩效评价结果与政府补贴挂钩，增强政府补贴支出的规范性及合理性。依法依规将PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约。依法监管、跟踪评价、改进服务、提高效能，使得财政资金的效益最大化。
四、 案例
以楚雄州姚安县国家储备林等林业生态建设PPP项目为例。
(一) 项目概况
1.建设内容：木材基地建设，通道绿化建设，森林城市和湿地公园绿化，美丽乡村建设，林业产业和林业扶贫，林木种苗建设等6项内容；
2.合作期限：建设期7年（其中4年栽种期，3年抚育管护期），运营期23年；
3.项目总投资：9.45亿元；
4.运作模式：BOT；
5.回报机制：可行性缺口补助；
6.融资方案：
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借款人 |
项目公司 |
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贷款额度和期限 |
中长期贷款7.56亿元，贷款期限25年（含宽限期7年）。 |
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贷款利率 |
执行同期基准利率上浮10%，目前已经获批PSL，利率执行基准下浮10% |
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还款来源 |
项目现金流（木材采伐、苗木销售收入+政府可行性缺口补助） |
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信用结构 |
1、林权抵押担保；2、风险准备金；3、林业综合保险。政策险、商业险全额覆盖贷款本息；4、企业信用担保。 |
(二) 项目模式
项目总体交易结构如图4所示，项目由姚安县人民政府授权姚安县城市开发建设投资有限公司代表政府出资，与社会资本方签订《股东协议》并成立项目公司，由姚安县人民政府授权姚安县林草局与项目公司签订《PPP项目合同》。运营期间，项目实施机构对项目公司进行绩效考核，将考核结果反馈给姚安县财政局后，由姚安县财政局拨付相应的预算资金给项目实施机构。项目实施机构根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。合作期满后，项目公司将项目无偿移交给政府或政府指定机构。
图4 项目运作模式图
图5 融资模式图
(三) 项目经验借鉴
1. 政府高度重视
姚安县委、县政府高度重视项目推进工作，成立了由县长任组长的项目领导小组和办公室。县长、常务副县长等县领导班子先后10多次召开调度会，专题研究解决工作中遇到的问题。地方政府及各部门的高度重视，大大提升了项目推进效率和质量。
2. 科学有效的沟通机制
林业部门、金融机构以及第三方专业机构协同配合，建立了良好的沟通机制。全面推进方案制定、方案评审、项目管理、资金监管、科技保障、监测评估等环节工作。这种方式大大提高了项目推进速度，节约资源和时间成本，确保了该项目成功落地。
3. 设置合理的风险分担机制
在项目实施方案的设置上，该项目充分考虑了具体实施过程中涉及到的各子项目的实施目的、经营性质、运营方式以及目标效果之间存在的差异，并根据各子项目的特点分别进行实施安排，进一步明确项目公司在整个项目运营过程中的责任义务以及政府方在合作期内的工作职责。通过对项目经营业态，收入来源点分析，结合项目采购阶段政策要求，合理设置了相关定价调价机制、绩效评价体系。为项目推进过程中的主要环节：项目评审、PPP合同谈判、信贷报告评审工作提供了较为合理且可行的实施依据。最终实现了项目高效融资落地，正常开工建设。
