PPP项目绩效管理应对措施研究（全景分析）
PPP项目绩效管理应对措施研究（全景分析）》由中泽融信总经理赵仕坤和副总经理童源共同撰写，收录于《中国PPP行业发展报告（2020）》收录。
PPP项目绩效管理应对措施研究（全景分析）
北京中泽融信管理咨询有限公司总经理 赵仕坤
北京中泽融信管理咨询有限公司副总经理 童 源
摘要：
PPP项目绩效管理是落实按效付费及维持政府和社会资本长期合作的有效工具。但目PPP项目绩效管理工作依旧处于初步阶段，尚未形成有体系、常态化的流程。本文通过梳理PPP项目绩效管理的概念、特点、现状，分析了目前PPP项目绩效管理中普遍存在的政策意识不强、职责划分不清晰以及绩效管理应对措施匮乏的问题，从参与PPP项目的地方政府部门、项目公司及金融机构及社会公众的角度出发，提出了政府通过加强PPP项目全生命周期绩效管理的政策引导、制度建设以及事前事中事后的监管介入；项目公司通过合同规范、制定实施方案以及加强绩效管理的成果运用；金融机构通过项目监控、风险管理；社会公众积极介入公众监督、公众管理的方式，推动PPP项目全生命周期绩效管理的落实及其成果应用，同时进一步提出了通过行业调查、合同管理、行业自律及信息公开的方式，推动PPP模式可持续发展。
Abstract:
Performance management of PPP projects is an effective tool for implementing pay-for-performance and maintaining long-term cooperation between the government and private capital. However, the performance management of the current PPP project is still at the preliminary stage, and a systematic and normalized process has not yet been formed. By combing through the concept, characteristics, and status quo of PPP project performance management, the current PPP project performance management problems were analyzed in this paper, such as weak policy awareness, unclear division of responsibilities, and lack of performance management response activities. From the local governments participating in PPP projects From the perspectives of departments, project companies, financial institutions, and the public, the government proposes to strengthen the policy guidance, system construction, and supervision intervention during and after the event through the strengthening of PPP project all-life-cycle performance management; the project company adopts contract specifications and formulates implementation plans And strengthen the application of performance management results; financial institutions use project monitoring and risk management; the public actively intervenes in public supervision and public management to promote the implementation of PPP project all- life-cycle performance management and the application of results, and further proposes to pass the industry The methods of investigation, contract management, industry self-discipline, and information disclosure promote the sustainable development of the PPP model.
关键词：PPP项目、绩效管理 、全生命周期
Key Words: PPP(Public-Private Partnership) Projects; Performance Management; All Life Cycle
一、 PPP项目绩效管理概念
(一) PPP项目绩效管理的概念
PPP项目绩效管理，是指在PPP项目中融入“全面实施绩效管理”理念和要求，各级政府、财政部门、行业主管部门、项目实施机构将绩效目标和绩效指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用纳入项目识别准备、项目采购、项目执行及移交的各个阶段，以促进项目决策的科学性，充分发挥市场机制作用，转变政府职能，加快完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，确保PPP项目各参与方切实履行PPP项目合同约定的权利义务为目的所开展的各项管理活动。
(二) PPP项目开展绩效管理的必要性
1、 政策要求
国务院、财政部、国家发改委近年出台的各项规定中均明确，绩效管理是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求加强PPP项目绩效管理。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）、《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等政策文件，均明确PPP项目要按效付费。
中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求对涉及一般公共预算等财政资金的政府和社会资本合作（PPP）项目开展绩效管理，财政部为贯彻落实34号文印发的财预〔2018〕167号也强调该要求。
因此，PPP项目实施绩效管理不仅是落实相关政策的内在要求，也顺应了国家预算绩效管理制度改革趋势，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设
2、 PPP项目合规推进的现实需求
自2014年推广和应用PPP项目以来，截至2020年6月，PPP项目管理库中，累计政府付费项目3424个，占管理库的35.6%；可行性缺口补助项目5592个，占58.1%；使用者付费项目610个，占6.3%。政府付费项目和可行性缺口补助项目合计占已入管理库项目的93.7%，这两类回报机制均涉及财政支出责任，按照预算管理要求，以及PPP项目按效付费要求，必须要根据绩效评价结果合理支付社会资本对价。因此，开展PPP项目绩效管理是社会资本取得合理收益的前提和依据，也是政府提高财政资金使用效率和效益的重要抓手。
3、 PPP项目行稳致远的根本保障
PPP项目具有投资规模大、合作期限长的特点。作为项目合作的双方，政府和社会资本在PPP项目中的诉求不同，政府追求公众利益最大化，社会资本追求资本利益最大化。为保障双方公平合作的基础，满足各方实施项目的目的，需要通过绩效管理平衡双方利益，通过按效付费保持长期合作。
二、 PPP项目绩效管理特点
(一) PPP项目绩效管理特点
通过总结PPP项目咨询服务相关经验，PPP项目全生命周期绩效管理具备以下几个特点：
1、 覆盖范围广
PPP项目全生命周期绩效管理覆盖对象不仅包括项目公司，还包括地方政府、地方财政、行业主管部门及实施机构等；同时根据PPP项目基础设施建设及公共服务行业领域的不同，涉及能源、养老、教育文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等不同行业的方方面面。
2、 管理周期长
PPP项目绩效管理贯穿项目全生命周期，包括项目决策、项目识别准备、项目采购、项目执行与项目移交阶段，涵盖PPP项目整个实施过程，绩效管理周期长。
3、 动态化管理
由于PPP项目涉及的参与主体较多且合作期限较长，因此针对项目不同实施阶段与环节而开展的绩效管理内容与重点也不同。在不同时段须根据项目实际情况、外部环境变化及内部数据变动等多方面进行监控与分析，针对存在的部分变量，相应调整绩效运行监控指标体系或绩效评价指标体系，绩效管理过程呈现动态化特点。
4、 多方位结果应用
PPP项目绩效管理过程中，绩效运行监控结果与绩效评价结果应用对于不同对象具有不同的作用体现。其一，PPP项目公司通过结果应用，及时发现运营管理中存在的问题及偏离绩效目标的情况，及时纠偏，实现项目有效运行。其二，项目实施机构或行业主管部门根据评价结果反映的问题，督促项目公司整改，保证公共产品与服务的供给质量与效率。其三，财政部门根据绩效评价结果拨付预算资金。其四，绩效管理工作作为地方各级政府和各部门各单位本地区预算绩效考核的主要参考，也是“花钱必问效、无效必问责”的重要依据。
三、 PPP项目绩效管理现状
(一) PPP项目推广应用情况
2017年11月16日财办金〔2017〕92号发布后，财政部PPP综合信息平台内的PPP项目经由各地方财政部门清理整改，库内项目出现了较大调整。此次调整至2018年一季度末基本到位，以2018年度开始按季度对财政部综合信息平台内的项目按照入库、落地及开工数量进行了统计。（数据来源：财政部政府和社会资本合作中心；官方数据暂更新至2020年6月。）
从统计情况来看，2018年以后，PPP项目的入库数量、落地数量和开工数量均呈现稳定增长趋势。截至2020年6月，已开工项目3927个，开工项目总投资达5.9万亿元，开工率60%。
同时，考虑到PPP项目一般为地方政府当年度的重点建设项目，建设周期一般在1-3年，以前年度开工的项目将要或已经进入项目运营期。按照PPP项目管理的核心要求，开展绩效管理已经成为当前工作的重点之一。
(二) 政策制定情况
自财金〔2014〕76 号文推广和使用PPP模式以来，国务院、财政部、国家发改委等多部门相继发文强调完善 PPP 项目中绩效管理制度。2019年，山东、山西、甘肃三省市先行先试，出台了针对PPP项目绩效管理的具体意见。分别为2019年4月山东省财政厅印发的《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“绩效管理年”活动的指导意见的通知》（鲁财合〔2019〕3号）、2019年5月山西省财政厅和甘肃省财政厅相继发布了晋财金〔2019〕32号和甘财建〔2019〕72号文，要求进一步加强PPP项目绩效管理。其他省份目前尚未制定专门的制度文件落实PPP项目绩效管理工作。
2020年3月，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称“13号文”）发布。13号文为PPP项目如何开展绩效管理指明了方向，不仅明确了各部门相关职责，还针对绩效管理全过程各环节工作内容和程序进行了全面梳理，具有真正的实操指导作用，对于我国未来PPP项目的高质量发展也具有里程碑式的意义。
(三) 行业绩效标准制定情况
PPP项目涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、农业、城镇综合开发、林业等19个行业领域，细分行业将近百个。PPP项目绩效管理在工作原理、工作程序和主要要求方面具有共性，但在具体工作中，只有结合每个项目的特点，体现项目特征才能做好具体项目的绩效管理。针对具体行业的绩效标准要求，目前国内已经印发的有《海绵城市建设绩效评价与考核指标(试行)》，部分省市针对地下综合管廊制定了绩效评价办法，而PPP项目中涉及的大部分行业领域绩效指标体系建设仍处于空白阶段。
四、 当前PPP项目绩效管理存在的问题
尽管PPP项目开展绩效管理的指导性文件已经出台，但现阶段PPP绩效管理工作在实际操作过程中还处于初始阶段，尚不成熟，仍存在诸多问题，13号文中涉及的地方政府及部门、项目公司（社会资本）、社会公众等对PPP绩效管理理解不够深刻，职责不够明确，缺乏有效的应对措施。同时，从13号文本身来看，该政策文件是宏观的指导性文件，针对所有PPP项目，但PPP项目涉及行业
领域众多，各省市推进情况各异，具体开展过程中也存在理解差异，需要进一步落实13号文精神，有效应对PPP项目绩效管理。
五、 PPP项目参与各方绩效管理应对措施
(一) 地方政府及部门
PPP项目绩效管理不是某一阶段或某一时点的工作，而是贯穿于PPP项目的全生命周期，包括项目准备、项目识别、项目采购、项目执行和项目移交各个阶段，涵盖绩效目标和绩效指标管理、绩效监控、绩效评价及结果运用等重点环节。对于PPP项目管理部门，PPP项目绩效管理工作既要同步于PPP项目绩效管理全过程，也需要做好事前的政策引导、制度建设和事后的监督管理工作。
1、 制定PPP绩效管理总体规划和制度体系
省级财政部门应制定PPP绩效管理总体规划和制度体系，建立健全PPP项目全生命周期绩效管理体系，明确PPP项目绩效管理的要求，指导各级政府和相关单位合规开展PPP项目绩效管理。
2、 加强PPP项目绩效目标管理
PPP项目管理部门要加强PPP项目绩效目标的管理，对绩效目标和绩效指标体系的依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等进行审查，并将绩效目标的设置作为PPP项目入库和预算安排的前置条件。
3、 做好PPP项目绩效监控
PPP项目管理部门应依托全国PPP综合信息平台，全面掌握已纳入管理库项目的实施进展情况，结合绩效目标对PPP项目实施情况开展绩效监控。监控内容至少应包括项目推进情况及合同履约情况。
4、 审核PPP项目绩效评价报告
PPP项目管理部门应对PPP项目绩效评价报告进行审核，并会同审计部门加强 PPP项目绩效监督管理，重点关注绩效评价工作方案的落实性、引用数据的真实合理性、揭示问题的客观公正性、问题归责的合理明确性等，必要时可以组织开展再评价。
5、 落实PPP绩效评价结果应用
各级财政部门应根据项目实施机构上报申请的财政支出，结合本级财政承受能力合理安排项目预算资金。依据PPP项目合同约定的绩效管理方案和按效付费比例，根据绩效评价结果拨付相关支出。对于无绩效考核机制的项目不得安排财政资金。
(二) 项目公司（社会资本）
项目公司（社会资本）是绩效管理的对象之一，也是绩效管理工作的重要参与方。为应对PPP项目绩效管理，项目公司应做好以下工作：
1、 重视PPP合同中的绩效管理相关约定
PPP项目合同谈判阶段，社会资本要重视PPP项目合同中绩效管理相关约定。PPP项目合同中约定的绩效管理方案是项目建设和运营期开展绩效管理工作的纲领性文件，是项目公司（社会资本）履约的指导性文件。在合同谈判阶段，社会资本应予以充分的重视，既要明确项目具体的绩效目标、评价指标以及绩效挂钩比例，也要明确开展绩效管理工作的具体安排，比如方式、频率等。
2、 制定绩效管理工作实施方案
在开展合作后，项目公司（社会资本）应对PPP项目合同中约定的义务进行梳理，明确其履约责任和政府方对绩效管理的要求，而后通过制定项目绩效管理工作实施方案，并在具体工作中予以落实的方式，做好履约工作，实现约定的阶段性绩效目标。
3、 配合开展绩效管理具体工作
行业主管部门或项目实施机构开展绩效监控以及绩效评价的过程中，项目公司（社会资本）要积极配合相关方开展工作，按照评价方的要求，提供真实、完整、有效的相关资料，真实反映项目建设或运营的实际情况，同时也要客观反映项目实施机构等合作过程中具有履约义务的政府部门的工作情况。
4、落实绩效管理结果应用
对绩效管理中发现的问题，项目公司（社会资本）要积极落实整改工作，以实现项目总体绩效目标为导向，增强管理水平，提高公共产品和公共服务的质量和效率。
(三) 社会公众
社会公众作为公共产品和公共服务的最终受益者，是公共产品和公共服务体验的反馈方。社会公众应做好监督管理工作，既要监督项目公司（社会资本）在项目中发挥的作用，也要监督政府在其中的履约情况，及时反馈信息。对体验过程中发现的问题，要及时反馈给相关方，实现早发现早整改。
(四) 金融机构
金融机构作为PPP项目中不可或缺的参与方，在合作期内与项目公司（社会资本）发生着直接的债权债务关系，金融机构收益的保障与绩效管理结果直接相关，因此实操过程中金融机构对PPP项目绩效挂钩情况尤为关注。在“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的要求下，金融机构除了按照内部要求审核PPP项目贷款外，应及早参与到PPP项目前期工作中，深入了解和熟悉项目实质内容，在PPP项目推进过程中判断项目后续风险，特别是财政支出责任的真实性和地方政府的支付能力，重视PPP项目合同约定的内容，特别是合同中约定的绩效管理方案，并在项目执行期定期开展必要的监督工作，促进项目公司（社会资本）履约尽责。
六、 下一步PPP项目绩效管理工作开展建议
为全面加强PPP项目绩效管理工作开展，保证预算资金使用的经济性和效益性，保障PPP项目各方合法权益，推动PPP项目规范实施、高效运营，提升公共产品与服务的供给质量和效率。结合现阶段绩效管理工作开展情况，提出以下建议：
一是开展分行业领域的PPP绩效管理研究。有条件的省市，可以结合本省市实际情况，在PPP项目较为集中的行业领域，以13号文为指导，分行业领域开展绩效管理研究。进一步细化和规范绩效管理职责分工与工作程序，因地制宜地制定细分行业的绩效评价指标体系，为同行业PPP项目绩效的横向与纵向对比提供前提条件。
二是切实加强合同管理与履约管理。PPP项目合同是开展绩效管理工作的重要基础，也是PPP项目稳步推进的重要保障。但是目前许多PPP项目合同内容不尽详实，未对项目绩效目标、绩效指标体系、绩效监控或评价安排进行有效约定，尤其是对于按效付费等核心内容缺少明确详细的约定。建议高度重视PPP项目合同管理，从合作双方公平公正角度，合理划分权责利，并将绩效管理机制及相关安排进行有效约定。同时，要加强履约管理，社会资本方要严格按照合同规定完成项目建设产出内容与标准，履行运营维护相关职责，提供高质量的公共服务；政府方要按合同约定履行必要的义务，及时按效付费。
三是逐步建立PPP绩效管理常态化工作机制。建议各地区结合自身实际，明确财政部门、行业主管部门、项目实施机构及相关主管部门职责，通过培训或其他形式，增强相关单位绩效管理意识，提升PPP绩效评价工作水平，逐步建立清晰、明确的PPP项目绩效管理常态化工作机制，形成事前、事中、事后绩效管理闭环，保障PPP项目绩效评价工作有序落实，进而促进PPP项目优化管理、实现绩效目标。
四是加强行业自律，规范第三方机构执业行为。鉴于PPP项目绩效评价行业门槛较低，许多PPP项目已面临付费问题，往往存在随意聘请当地第三方机构出具绩效评价报告，绩效评价过程与结果流于形式等问题，既不能实现反馈和优化PPP项目管理与产出的效果，也有违第三方机构专业性原则。PPP项目涉及领域多、范围广，评价人员需要具备综合全面的知识架构，建议第三方机构加强自律意识，不断提升自身执业水平，为PPP项目绩效评价工作的有序开展提供必要的专业支持。
五是进一步加强信息公开。建议进一步加强财政部PPP综合信息平台的信息完善要求，完善PPP项目绩效管理信息公开机制与要求。一方面可以借助信息化管理，为PPP项目绩效管理提供数据支持，提高绩效管理过程的科学性；另一方面可通过信息公开增强社会公众参与度，进而促进PPP项目绩效评价工作的健康、规范、有序开展。
