国务院关于财政转移支付情况的报告——2023年8月28日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
国务院关于财政转移支付情况的报告——2023年8月28日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
财政部部长 刘昆
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
受国务院委托，现向全国人大常委会报告财政转移支付情况，请予审议。
一、财政转移支付基本情况
财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化，是政府实现调控目标的重要政策工具。1994年，我国实施了分税制财政体制改革，相应建立了规范的财政转移支付制度。2014年修改的预算法规定，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。落实预算法要求，我国转移支付体系随着政策变化不断拓展和调整，逐步构建起“一般性转移支付+专项转移支付”的框架，其中，一般性转移支付以均衡地区间基本财力为目的，由下级政府统筹安排使用；专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于办理特定事项。2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。目前，总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移支付体系。
近年来，中央财政在财力紧张的情况下，通过优化支出结构，加大对地方转移支付力度。从资金规模上看，2023年，中央对地方转移支付规模达到10.06万亿元。从支出结构上看，为增强地方财政统筹能力，不断增加一般性转移支付规模，提高一般性转移支付占比。
落实预算法要求，自2015年起，中央财政单独编制中央对地方转移支付分地区预算草案，反映转移支付预算分项目、分地区情况。为提高地方预算编制的完整性和准确性，每年10月底前按照本年度转移支付预计执行数的一定比例将下一年度转移支付预计数提前下达至地方。在全国人民代表大会批准中央预算后，采取因素法、项目法等方式及时将转移支付分配下达地方。其中，因素法主要采用与支出相关的因素并赋予相应的权重或标准，通过公式计算得出分配结果；项目法主要根据相关规划、竞争性评审结果等将资金分配到特定项目。
二、近年来转移支付管理制度改革情况
按照党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的部署，2014年，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），对转移支付制度改革作出全面部署。按照文件要求，中央财政增加一般性转移支付规模和比例，清理整合专项转移支付，规范专项转移支付分配和使用，加强转移支付绩效管理，推进转移支付信息公开，努力提高转移支付管理水平，更好服务党和国家发展大局。近年来，对标对表党的十九大及十九届历次全会、二十大精神，按照党中央、国务院决策部署，认真落实预算法规定和全国人大审议意见，纵深推进转移支付制度改革，进一步提升转移支付管理效能。
（一）健全转移支付制度顶层设计。2016年，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），从顶层设计的角度提出了财政事权和支出责任划分改革的总体原则。按照文件要求，财政部会同有关方面积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，出台了基本公共服务、外交、教育、科技等多个领域的改革方案。2019年，经国务院批准，财政部印发改革方案，根据财政事权和支出责任划分改革要求，理顺转移支付的功能定位、边界分类和管理机制。其中，一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展；共同财政事权转移支付主要用于履行中央承担共同财政事权的支出责任，增强地方对基本民生和基本公共服务的保障能力；专项转移支付主要用于办理特定事项，引导地方贯彻落实党中央重大决策部署。
（二）建立财政资金直达机制。2020年，为应对新冠疫情冲击，按照党中央、国务院决策部署，中央财政创设财政资金直达机制，在保持现行财政体制不变、资金分配权限不变和保障主体责任不变的前提下，建立了“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的工作流程，推动资金直达市县基层、直接惠企利民。2021年起，常态化实施财政资金直达机制，直达资金范围由增量资金拓展到存量资金，基本实现了民生补助资金的全覆盖。鼓励地方通过自有财力安排的资金同步纳入直达管理，放大直达机制效果。从实施情况看，财政直达资金下达速度更快、资金投向更准、资金保障更足、使用监管更严，是保障基层“三保”和落实惠企利民政策的重要政策工具，有效促进了管理效能和资金效益的“双提升”。
（三）建立定期评估机制。根据预算法规定，每年对共同财政事权转移支付和专项转移支付进行评估，重点评估项目是否符合党中央、国务院决策部署和法律、行政法规规定，是否与财政事权和支出责任划分相衔接，支出政策是否已经到期，政策目标是否已经实现等，根据评估结果调整支出政策和项目安排。对不符合党中央、国务院决策部署和法律、行政法规有关规定，已经到期或已经实现政策目标的，原则上予以取消；对政策目标、资金投向、资金管理方式接近的，予以整合。
（四）完善预算管理。严格落实预算法和全国人大要求，优化转移支付预算编制，逐步提高年初预算落实到地区的比例。严格执行全国人大批准的预算，严控执行中预算调剂，确需追加预算的，按规定履行报批程序。按照一项资金制定一个管理办法的原则，要求每个转移支付项目均制定资金管理办法，明确实施期限、资金用途、分配办法等，并结合形势变化及时修订完善。从严控制新设转移支付项目。严格执行“先定办法，后分资金”的规定，未制定资金管理办法的，原则上不得下达预算，不得突破资金管理办法调整分配资金。加强资金分配测算基础数据管理，统一并规范转移支付测算分配数据来源，增强分配结果的公平性和准确性。
（五）切实强化绩效管理。贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对共同财政事权转移支付、专项转移支付实施绩效管理。规范转移支付绩效目标管理，将绩效目标与转移支付预算同步下达，作为地方组织预算执行、开展绩效自评的依据。自2022年起组织对部分新增或到期延续转移支付项目开展事前绩效评估，提高支出的科学性、精准性。加强转移支付重点绩效评价，聚焦党中央、国务院重大决策部署和民生重点领域，每年选取部分转移支付项目开展财政重点绩效评价。强化转移支付绩效评价结果应用，推动将绩效评价结果应用于预算安排、政策调整和改进管理，切实提高财政资源配置效率和使用效益。
三、转移支付政策效能不断提
随着转移支付制度不断完善，转移支付的政策效能持续释放，为推动地区间财力均衡、推进基本公共服务均等化和保障国家重大政策落实提供了制度保障，在促进经济社会持续平稳健康发展中的作用日益显现。
（一）均衡地区间财力配置，推动区域协调发展。不断增加中央对地方转移支付规模，优化转移支付分配办法，通过财政困难程度系数等合理调节，促进更多资金流向欠发达地区和财政困难地区。对革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区设立专门的转移支付项目，支持相关地区加快发展。在转移支付的调节下，地区间财力差距不断缩小。
（二）加大“三保”支持力度，保障基层财政平稳运行。以2005年起实施的“三奖一补”政策为基础，不断健全县级基本财力保障机制，引导带动地方政府下沉财力，合力做好基层“三保”工作。中央财政持续加大资金投入，县级基本财力保障机制奖补资金由2018年的2462.79亿元增加到2023年的4107亿元，年均增长10.8%。筑牢兜实基层“三保”底线。地方财政部门也积极采取措施，主动压实责任，多措并举增强基层“三保”能力。在各级财政部门共同努力下，基层财力水平持续提高，县级“三保”支出得到有力保障。
（三）引导加大基本公共服务投入，切实保障和改善民生。坚持以人民为中心的发展理念，通过完善转移支付管理机制，激励引导地方投入更多资源加快基本公共服务均等化进程，稳步提升基本公共服务供给质量和水平。巩固完善城乡统一、重在农村的经费保障机制，支持推进卫生健康体系建设，提高城乡居民基本医保人均财政补助标准和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，提高退休人员基本养老金，加强困难群众基本生活保障。
（四）强化国家重大战略财力保障，推动党中央决策部署落地落实。加大财政投入，支持如期打赢脱贫攻坚战，2016—2020年每年增加安排中央财政专项扶贫资金200亿元，五年累计安排5305亿元。支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，稳步增加中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，支持联农带农富农产业发展，促进脱贫人口就业和持续增收。支持打好蓝天、碧水、净土保卫战，加强生态文明建设，持续改善生态环境，大气污染防治资金从2018年的200亿元增至2023年的330亿元，水污染防治资金从2018年的150亿元增至2023年的257亿元。围绕产业链供应链补短板集中发力，支持建设现代化产业体系，2020年整合设立产业基础再造和制造业高质量发展专项资金，2020—2023年累计安排402.49亿元，推动提升我国产业链供应链稳定性和竞争力。
（五）加强疫情防控经费保障，支持疫情防控取得重大决定性胜利。新冠疫情发生以来，中央财政加大疫情防控经费保障力度，2023年通过一般性转移支付安排财力补助资金1700亿元、使用2022年权责发生制结转资金300亿元，支持地方做好疫情防控等工作，重点向县级财政倾斜。支持新冠病毒疫苗接种，各级财政对医保基金负担的疫苗及接种费用给予补助。全力保障患者救治等疫情防控必要支出，对符合条件的一线医务人员和防疫工作者发放临时性工作补助。安排补助资金支持地方有效处置局部疫情，妥善解决受疫情影响人员的生活困难问题，支持边境地区稳边固边，加强边境疫情防控。
四、进一步完善财政转移支付的主要考虑
完善财政转移支付制度是深化财税体制改革的重要内容，是党和国家大政方针落实的重要保障。按照党中央、国务院决策部署和全国人大有关要求，财政部将会同相关部门在推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革、完善中央与地方财政收入划分的基础上，认真落实预算法要求，坚持问题导向，突出改革重点，进一步完善转移支付制度，促进转移支付项目设置更加规范、分配方法更加科学、管理手段更加有效、法律制度更加健全，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为推动高质量发展和扎实推进中国式现代化提供坚实的制度保障。
（一）推动完善转移支付法律制度。推动修改预算法，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。针对转移支付管理面临的突出问题，加强制度建设，强化监督，进一步规范转移支付预算编制、执行和资金使用、管理等行为。
（二）建立健全转移支付分类管理机制。根据各类转移支付的功能和特点，分类施策，精准发力，不断完善管理措施，提高科学性。一般性转移支付结合财力状况稳步增加，并向中西部财力薄弱地区倾斜，完善分配方法，促进地区间财力分布更加均衡。共同财政事权转移支付根据中央财政支出责任足额安排，探索实行差异化的补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。专项转移支付根据党中央、国务院重大决策部署合理安排，资金定向精准使用，强化对地方的引导激励，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。
（三）改进转移支付预算编制。按照财政事权和支出责任划分，调整优化转移支付项目设置，更好地体现财政事权改革成果。加强财政资金统筹，清理规范支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，减少交叉重复。完善转移支付定期评估机制，不断提高评估质效，促进转移支付项目有进有出、动态优化。保持合理适度的转移支付规模，加大支出结构调整力度，加强对重点领域的资金保障，提高对国家重大战略的支撑能力。细化转移支付预算编制，提高年初预算落实到地区的比例。
（四）加强转移支付分配使用和绩效管理。优化转移支付分配办法，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域间均衡度评估机制及指标体系，合理确定支出标准和支出责任分担比例。加快转移支付资金下达进度，严格落实预算法规定，除据实结算等特殊项目外，一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达、专项转移支付在90日内下达。优化直达资金管理，合理确定直达资金范围和规模，提高直达资金使用效率。改进转移支付绩效管理，稳步推进事前绩效评估，健全转移支付绩效指标体系，提高转移支付绩效目标质量，加大绩效评价结果运用力度，结合政策实施效果和形势变化，适时调整支出政策，确保将资金用在刀刃上。加快推进预算管理一体化系统应用，健全从源头到末端的转移支付管理体系，强化资金全过程、全链条、全方位监管。依法落实转移支付公开要求，提高透明度。
（五）进一步推进省以下转移支付制度改革。督促指导省级政府落实主体责任，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入划分，完善省以下转移支付制度。推动省级结合财力可能加大对市县一般性转移支付力度，促进省内财力均衡。根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，确保共同财政事权履行到位。规范专项转移支付管理，根据政策目标合理安排省以下专项转移支付项目。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
长期以来，全国人大对推进财政转移支付制度改革给予了大力支持和悉心指导，提出了许多宝贵的意见建议。我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，以深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育为契机，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按照全国人大常委会的审议意见，以“抓铁留痕”的工作作风和“时时放心不下”的责任感，持续深化转移支付制度改革，不断提升转移支付管理实效，推动转移支付管理工作再上新台阶，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。
