政府和社会资本合作新机制政策解读

国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》解读

       日前，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称115号文或文件）发布，这是继2023年2月PPP模式停库清查以来首次发布的重要文件，提出了政府和社会资本合作新机制，明确2023年2月清理核查前未完成招标采购程序的项目及新PPP项目均按新机制执行，并从聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、合理把握重点领域、优先选择民营企业参与、明确管理责任分工、规范建设管理和加强运营监管等方面提出稳妥实施新要求。

       一是聚焦使用者付费项目，全部采用特许经营模式实施。即新机制下，PPP模式与特许经营模式进行整合化一，不再考虑可行性缺口补助、政府付费回报机制，应聚焦项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，具备一定投资回报的项目，且全部采用特许经营模式实施。同时，文件对政府和社会资本合作限定领域进行例举说明，明确要求2023年2月清理核查前未完成招标采购程序的项目及新PPP项目均按新机制执行。

       二是管理机制调整，明确管理责任分工。文件明确国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，地方各级人民政府负主体责任，可授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，各级财政部门严格预算管理，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度。

       三是支持并优先选择民营企业参与。文件积极贯彻落实党中央国务院促进民营经济发展壮大的意见，回归政府和社会资本合作本源，制定了动态调整的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，为民营企业参与特许经营项目提供路径，并明确针对不同领域不同类型项目提出了民营企业控股要求。对于垃圾固废处理、垃圾焚烧发电、公共停车场等市场化程度高、公共属性相对较弱的项目，要求由民营企业独资或控股；对于污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路等关系国计民生、公共属性相对较强的项目，民营企业在项目公司的股权比例原则上不低于35%；对于少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断性的项目也要积极创造条件支持民营企业参与。

       在原特许经营项目管理要求基础上，文件进一步明确和提出了规范特许经营项目实施的系列要求和措施。

       （一）强化前期决策审批机制

       一是严格履行投资管理程序。政府投资支持的项目应严格按照《政府投资条例》履行审批手续，社会资本独资项目遵照《企业投资项目核准和备案管理条例》执行，并明确了重大调整、法人变更等事项的处理要求。

       二是严格审核特许经营方案。明确项目实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。同时，要求同步开展特许经营模式可行性论证，必要时委托专业咨询机构评估。

       （二）规范特许经营协议管理

       文件明确项目实施机构应与特许经营者签订特许经营协议，需成立项目公司的，应先与特许经营者签约，再与项目公司签订特许经营协议。确需在协议期间变更内容的，可以签署补充协议。针对期满结束或提前终止等情况，文件明确应按协议约定依法依规做好移交或退出工作。因改扩建等原因需要重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

       （三）加强建设实施和运营监管

       一方面，文件强调要做好建设实施管理，强化建设风险控制，防止项目烂尾。另一方面，明确要定期开展项目运营评价，虽未对细节进行阐述，但原则上，特许经营项目的运营补贴也应施行按效付费，将绩效评价结果作为支付特许经营者运营服务费的对价依据。

       此外，文件明确特许经营项目还应依托全国投资项目在线审批监管平台及时向社会公开相关必要信息。

       文件有效解决了PPP模式与特许经营模式、政府投资项目等之间的衔接性问题，提出政府和社会资本合作新机制，强调新机制聚焦使用者付费项目，明确政府付费只能按规定补贴运营，不得使用财政资金弥补建设和运营成本，能够从源头严防债务风险，坚决遏制地方政府新增隐性债务。同时提出了民营企业参与特许经营的项目清单和控股要求等，有助于激发民营资本参与基础设施和公共服务建设活力，对促进民营经济发展具有重要意义。文件的发布对整个行业影响深远，标志着我国PPP发展进入新阶段。

       然而，我国基础设施投融资体制改革是一项长期、艰巨且深远的任务，必将伴随着诸多的问题和矛盾。PPP新机制下如何确保各类项目的规范有序推进，仍是参与各方面临的重要课题。为此，笔者提出如下建议：一是建议尽快完善和出台特许经营项目系列政策指导文件。一方面明确原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的适用性问题，另一方面针对原PPP模式与特许经营政策体系之间的空白或矛盾点予以明确，切实解决PPP新机制下特许经营模式实操中可能面临的诸多疑点或堵点。二是建议各地系统梳理新旧项目清单制定分类施策措施。对于已实施PPP项目，合作双方诚信履约，并严格落实绩效评价、中期评估等全生命周期绩效管理工作，确保项目规范有序实施；对于新项目则按照文件指导要求，稳妥推进。三是建议充分发挥第三方专业咨询机构力量推动政府和社会资本合作发展。可择优选取具有经验和资质的专业咨询机构提供前期项目谋划、特许经营可行性论证、方案编制及协议签订等系列服务，推动PPP新机制的规范有序实施。四是建议各地持续优化民营资本公平高效的经济环境和法治环境。各地可结合实际，通过加大政策支持力度、畅通相关渠道和机制等措施，鼓励和引导民营企业参与当地基础设施和公共服务建设，回归本源，切实促进政府和社会资本高质量合作和发展！