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特许经营盘活存量 带动投资良性循环
作者:中泽融信 伊杰 肖逸涵
2022年5月国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)提出,要重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产,鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。2022年7月中国农业发展银行印发《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》重点支持借款人通过购置资产、特许经营权、政府和社会资本合作(PPP)模式等方式,对存量国有资产进行盘活。
在当前各地政府债务高企的形势下,有效盘活基础设施领域存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,对于拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资、降低政府债务风险和企业负债水平、提升基础设施运营管理水平等都具有重要意义。本文以Y县特许经营模式盘活存量资产案例为例,介绍其主要操作流程及技术要点。
确定适用的转让标的
盘活存量资产首先应确定转让标的,采用特许经营模式盘活可转让标的主要包括资产所有权、经营权及股权。转让资产所有权方式虽然产权法律关系与合作范围清晰,方便资产估值定价和项目融资,但手续复杂、费用高,转让资产所有权及转让股权的实操难度相对较大;而转让经营权方式相对来说手续简化,税费低,评估经营权价值时以项目本身现金流为主,更符合金融机构要求项目具备长期稳定收益的要求。
Y县当地有一水厂产权归属清晰、历史资料完整,有实质性运营内容且具备长期稳定的经营性收益,符合资产盘活的相关政策要求。Y县在盘活存量资产工作中,对该水厂采用特许经营模式+资产购置的方式盘活,确定转让标的为水厂及其管网沟槽、配套的机器设备、土地使用权等组合资产组。
把握评估的技术要点
在资产转让前应进行资产评估,确定资产价格。为防止国有资产流失,存量资产的交易必须严格履行国有资产评估、转让程序,以合理的价格转让。首先应委托具备相应资质的专业评估机构对转让标的进行资产评估;其次应合理确定评估基准日,尤其是对于经营权价值的评估,应结合项目实际进展及转让计划安排确定;再者应保证评估对象与转让标的一致,如采用转让经营权方式盘活存量资产,资产评估对象应为“存量资产经营权价值”,而非存量资产自身的资产价值;最后要选择恰当的评估方法,常见的评估方法包括收益现值法、重置成本法、现行市场法,对于经营权转让标的,通常采用收益法进行评估。
进行合理的财务评价
在确定最终工作方案前,应对项目进行合理的财务评价分析。通过合理确定内部收益率、折现率等核心边界条件,测算出项目未来利润、现金流等数据,以此进行盈利能力、偿债能力以及不确定性分析,随后及时与金融机构对接确定贷款额度。进行盘活的存量资产应具有稳定的盈利能力,在合作期内能保证较为稳定的现金流且具备偿债能力。
Y县盘活存量资产工作小组在水厂完成资产评估后,及时根据相关资料对项目进行了财务评价,通过分析得知该项目符合融资要求。随后其工作小组与Y县中国农业发展银行对接,确定了项目的贷款额度。
制定高效的工作方案
为加快项目落地,应基于当地实际情况、资产评估资料以及与金融机构对接情况,制定详细紧密的工作方案、特许经营协议等文件并及时报送各部门及人民政府审定。在实施过程中应与当地领导积极沟通对接,商定资产转让相关事宜,明确移交的资产清单及资料,确保移交过程有据可依,并明确项目原有工作人员的安置方案。在实施过程中要严格按照国家政策执行,防范政府隐性债务,避免国有资产流失。
Y县盘活存量资产工作小组在确定项目贷款额度后,及时编制项目实施方案及特许经营协议并报送政府审定,最终通过Y县中国农业发展银行的贷款审批要求,成功发放部分贷款。
小结
通过转让特许经营权引入社会资本,能有效提高基础设施的运营效率和服务品质,能使政府从公共服务的提供者变身监管者,促进向服务型政府转变。存量资产转让获得的资金,有利于缓解政府财政压力、平滑财政支出,为当地基础设施建设开辟新的融资渠道,实现以存量促增量的目的。